Cuando el crecimiento económico deja de ser suficiente y las debilidades institucionales amenazan el desarrollo, se plantea la necesidad de reconstruir capacidades, fortalecer las instituciones y transformar la crisis en una oportunidad de despegue. Ahí aparece el síndrome del piloto.
Por Bernardo Javalquinto.- El desarrollo de un país no sigue una trayectoria lineal. El aumento del ingreso, la construcción de infraestructura, la expansión de la educación y la llegada de inversiones pueden coexistir durante años con instituciones débiles, baja productividad, servicios públicos insuficientes y una aplicación desigual de la ley.
En las primeras etapas, esas contradicciones no siempre impiden crecer. Una economía puede ampliar sus exportaciones, el crédito y el consumo sin que la justicia, el Congreso, la administración pública o los organismos reguladores se modernicen al mismo ritmo. Sin embargo, cuando la sociedad se vuelve más compleja, las capacidades institucionales que antes parecían suficientes comienzan a quedar rezagadas.
Ese es el umbral crítico del desarrollo: el momento en que un país ya no puede continuar avanzando con los instrumentos, las rutinas y las capacidades que le permitieron llegar hasta allí. Las deficiencias acumuladas se hacen visibles, aumenta la desconfianza y las instituciones pierden capacidad para coordinar respuestas. El país puede quedar atrapado en el caos o utilizar la crisis para reconstruir su organización y preparar el despegue.
El crecimiento revela las debilidades
El subdesarrollo no se define únicamente por un ingreso bajo. También se expresa en la distancia entre las normas escritas y la capacidad real para cumplirlas.
Cuando la justicia demora excesivamente, los contratos pierden valor práctico. Cuando las leyes se aplican de manera desigual, las empresas responsables quedan en desventaja frente a quienes obtienen privilegios, evitan sus obligaciones o trasladan sus pérdidas a la sociedad. Cuando los servicios de salud no responden, se deteriora la confianza en el Estado.
Estas fallas se refuerzan entre sí. La debilidad institucional reduce la productividad porque aumenta la incertidumbre, encarece las transacciones y favorece decisiones de corto plazo. La baja productividad, a su vez, limita los recursos disponibles para mejorar los servicios públicos y profesionalizar la administración.
El Banco Mundial sostiene que los resultados de las políticas no dependen solamente de su calidad técnica. También están determinados por las relaciones de poder existentes. La captura institucional, la exclusión y el clientelismo pueden bloquear reformas necesarias, incluso cuando el diagnóstico es conocido.¹
El crecimiento económico no crea necesariamente estas fallas, pero las vuelve más visibles y costosas. Una ciudadanía más educada, informada y conectada compara resultados, exige igualdad ante la ley y tolera menos los abusos. Al mismo tiempo, una economía más compleja multiplica los contratos, las tecnologías, los riesgos financieros y los conflictos que las instituciones deben resolver.
El umbral crítico
Al aproximarse al umbral crítico, problemas que antes parecían aislados comienzan a formar parte de una misma crisis. La justicia pierde eficacia; el Ejecutivo se debilita; el Congreso se desacredita; los servicios públicos no responden; las leyes se cumplen selectivamente; y aumentan las denuncias por estafas, corrupción, colusión y abusos empresariales.
El caos se profundiza cuando las instituciones trasladan sus responsabilidades. Las normas cambian, pero no se ejecutan. Se crean organismos sin atribuciones ni recursos suficientes. Las sanciones parecen depender de la posición económica o política de los involucrados. Las autoridades prometen resultados que no están en condiciones de entregar.
En estas circunstancias, la ciudadanía deja de distinguir entre error, incapacidad y abuso deliberado. Cada institución atribuye las fallas a otra, mientras nadie responde completamente por el resultado.
La desconfianza pública permite observar una parte del problema. Según la encuesta realizada por la OCDE en 2023, el 25 % de los chilenos declaró confianza alta o moderadamente alta en los tribunales y el sistema judicial, frente al 54 % en el promedio de los países participantes. La confianza en el Congreso alcanzó el 19 % y en los partidos políticos, el 14 %.² Estos resultados representan percepciones y no mediciones directas de desempeño, pero muestran una brecha de legitimidad que dificulta la coordinación de reformas.
El síndrome del piloto
Denomino “síndrome del piloto” a la pérdida de capacidad de conducción que se produce cuando una organización pretende concentrar demasiadas funciones y deja de distinguir las responsabilidades esenciales.
La metáfora es sencilla. Un piloto no puede vender los boletos, recibir el equipaje, acomodar a los pasajeros, explicar las medidas de seguridad, servir un refrigerio y, al mismo tiempo, conducir el avión. Si intenta realizar todas esas tareas, abandona la cabina y descuida la función que solo él puede cumplir.
El piloto debe concentrarse en llevar la aeronave desde el punto A hasta el punto B, procurando que todos lleguen sanos y a salvo. Para cumplir ese objetivo necesita personal de tierra, técnicos de mantenimiento, controladores aéreos y una tripulación preparada. Cada integrante debe conocer su responsabilidad y coordinarse con los demás.
La misma lógica se aplica a un país. El presidente y sus ministros no pueden sustituir al Congreso, a la justicia, a los gobiernos regionales, a los municipios ni a los organismos reguladores. El Congreso no debe administrar en lugar del Ejecutivo. Los tribunales no pueden reemplazar permanentemente las decisiones que corresponden a la política pública. Los reguladores deben fiscalizar y no proteger intereses particulares.
La función del liderazgo no consiste en hacerlo todo, sino en fijar el rumbo, coordinar capacidades, anticipar riesgos y exigir resultados. La concentración excesiva de decisiones debilita a los equipos profesionales, confunde las responsabilidades y termina sobrecargando a quien conduce.
El síndrome del piloto aparece, por tanto, cuando el país ya no puede ser gobernado con los instrumentos y métodos que bastaban en una etapa anterior. La economía y la sociedad se han vuelto más grandes y complejas, pero el sistema de conducción continúa funcionando como si todavía administrara una estructura pequeña.
Cambiar al piloto puede ser necesario, pero no es suficiente. Si los instrumentos son deficientes, los procedimientos no se respetan y la tripulación carece de preparación, sustituir a una persona no resuelve el problema. Tampoco basta con aprobar nuevas leyes. Una norma que no puede fiscalizarse aumenta la distancia entre el derecho y la realidad.
El caos como bifurcación
La crisis institucional no conduce automáticamente al desarrollo. Puede abrir espacio para corregir prácticas, pero también puede profundizar el personalismo, la polarización, el clientelismo y la captura del Estado.
La diferencia depende de la forma en que se procesa el conflicto. Una reforma efectiva requiere compromiso, coordinación y cooperación. Cambiar una ley sin modificar los incentivos y las relaciones de poder que impedían su cumplimiento suele producir resultados limitados.¹
Por esta razón, “limpiar la economía” no puede significar una purga política ni la sustitución del debido proceso por decisiones discrecionales. Significa identificar responsabilidades, investigar con autonomía, aplicar sanciones proporcionales, eliminar privilegios y permitir que las personas y las empresas compitan bajo reglas comunes.
Quienes cometen delitos o infracciones graves deben responder ante los organismos competentes. Quienes demuestran incompetencia persistente no deben perpetuarse en funciones críticas. Sin embargo, cualquier remoción debe fundarse en evidencia, normas conocidas y derecho a defensa. De otro modo, la supuesta depuración reproduce los mismos abusos que pretende corregir.
La corrupción no constituye un atajo para superar una administración ineficiente. La evidencia reunida por el Fondo Monetario Internacional la relaciona con menor inversión, menor crecimiento, deterioro de las finanzas públicas, desigualdad y deficiencias en los servicios.³ Su costo no se limita a los recursos desviados. Incluye proyectos mal seleccionados, competencia falseada, pérdida de talento y una ciudadanía menos dispuesta a cooperar.
Hacer bien las cosas
La salida del caos requiere un principio básico: hacer bien las cosas. Esto no es una declaración moral abstracta, sino una regla concreta de organización.
Hacer bien las cosas significa que cada institución cumpla la función para la cual fue creada. El Ejecutivo debe gobernar y ejecutar las políticas; el Congreso debe legislar y fiscalizar; la justicia debe resolver los conflictos con independencia y oportunidad; los organismos reguladores deben supervisar; y las empresas deben producir, competir y respetar la ley.
También significa seleccionar personas preparadas para las responsabilidades que deben asumir. La lealtad política, las relaciones personales o la antigüedad no pueden reemplazar indefinidamente al mérito, la experiencia y la competencia profesional.
Los cargos técnicos requieren procesos transparentes de selección, evaluación de desempeño y continuidad. Un Estado que reemplaza continuamente a sus equipos pierde conocimiento y vuelve a comenzar con cada administración. El liderazgo político define orientaciones, pero necesita una administración profesional capaz de convertirlas en resultados.
Las reglas también deben ser estables y ejecutables. La certeza jurídica no significa inmovilidad. Las leyes pueden y deben adaptarse a los cambios económicos, sociales y tecnológicos, pero las modificaciones necesitan objetivos claros, plazos razonables y capacidades reales de fiscalización.
La competencia cumple una función igualmente importante. Una economía no se depura solamente castigando las malas prácticas. También debe permitir el ingreso de nuevos actores y la salida de empresas ineficientes o abusivas. Los privilegios, las barreras artificiales y los rescates permanentes protegen a quienes capturan el sistema y perjudican a quienes podrían hacerlo mejor.
Los servicios públicos deben responder por sus resultados. Justicia, salud y administración requieren indicadores sobre tiempos de atención, calidad, costos y experiencia de los usuarios. La OCDE identifica la fiabilidad, la capacidad de respuesta, la integridad, la apertura y el trato justo como factores centrales de la confianza institucional.⁴
La reconstrucción institucional
La reconstrucción institucional debe combinar responsabilidad individual y reforma de los sistemas. Sancionar personas sin corregir las condiciones que permitieron los abusos deja intacto el problema. Reorganizar instituciones sin exigir responsabilidades transmite la señal de que el incumplimiento no tiene consecuencias.
El primer requisito es la igualdad ante la ley. Las normas deben aplicarse a autoridades, empresas y particulares con los mismos criterios. Para ello se necesitan organismos de control autónomos, auditorías eficaces, compras públicas transparentes, prevención de conflictos de interés y protección a quienes denuncian irregularidades.
El segundo requisito es la capacidad profesional. Los mejores deben prepararse para asumir responsabilidades y competir en condiciones transparentes. Esto no significa formar una élite cerrada, sino abrir oportunidades y seleccionar conforme a conocimientos, experiencia, juicio y resultados.
El tercero es la división clara de funciones. La descentralización no elimina la conducción. Permite que el liderazgo se concentre en las decisiones estratégicas y que las tareas especializadas sean realizadas por quienes cuentan con la preparación necesaria.
El cuarto es la continuidad institucional. Un país no puede reconstruir sus capacidades desde cero después de cada elección. Las políticas pueden cambiar, pero las funciones técnicas, los procedimientos de control y ciertas reglas fundamentales necesitan permanecer.
Del crecimiento al despegue
Walt W. Rostow utilizó el concepto de take-off para describir una fase en la que el crecimiento adquiere impulso después de formarse determinadas condiciones previas.⁵ Su modelo fue criticado por presentar el desarrollo como una secuencia excesivamente lineal, pero la metáfora del despegue sigue siendo útil si no se interpreta como una ley inevitable.
La economía institucional mostró posteriormente que la acumulación de capital no basta. Acemoglu, Johnson y Robinson sostienen que las instituciones económicas influyen en los incentivos para invertir, innovar y participar en actividades productivas. Esas instituciones dependen, a su vez, de las reglas políticas y de la distribución del poder.⁶
El Banco Mundial retomó este problema en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 2024. Para superar la trampa del ingreso medio propone una secuencia basada en inversión, incorporación de tecnologías e innovación.⁷ En las primeras etapas, el país aumenta su capital físico y humano. Después debe absorber conocimientos y tecnologías externas. Finalmente, necesita producir innovación propia.
La calidad institucional determina si este proceso puede sostenerse. Si la justicia no protege los contratos, los reguladores están capturados o las leyes se aplican selectivamente, la inversión se orienta hacia la búsqueda de privilegios. Cuando las reglas favorecen la competencia y premian la capacidad, los mejores proyectos obtienen financiamiento, las empresas innovadoras pueden ingresar y los trabajadores tienen incentivos para desarrollar nuevas competencias.
El despegue ocurre cuando inversión, tecnología e innovación se combinan con instituciones capaces de sostenerlas. No significa que desaparezcan las crisis. Significa que el país puede enfrentarlas, aprender y corregir el rumbo sin destruir su organización ni perder la confianza básica.
Conclusión
El umbral crítico del desarrollo aparece cuando las capacidades que permitieron crecer dejan de ser suficientes para gobernar una sociedad más compleja. En ese momento, las fallas acumuladas se transforman en una crisis de conducción y legitimidad.
El síndrome del piloto explica una parte central de esta crisis. El piloto no puede vender los boletos, acomodar a los pasajeros, explicar la seguridad, servir un refrigerio y conducir la aeronave al mismo tiempo. Su responsabilidad es llevarla desde el punto A hasta el punto B, con todos sanos y a salvo. Para ello necesita instrumentos confiables, procedimientos claros y una tripulación competente.
Un país necesita la misma claridad. Cada institución debe cumplir su función y responder por sus resultados. Quienes actúan mal deben enfrentar las consecuencias conforme a derecho. Quienes no tienen la preparación requerida no deben mantenerse en funciones críticas. Los más capaces deben prepararse y acceder a las responsabilidades mediante procedimientos transparentes.
Hay que hacer las cosas bien: cumplir las leyes, fiscalizar, seleccionar por mérito, coordinar las instituciones y corregir los errores. Cuando esa disciplina se combina con inversión, tecnología e innovación, el despegue deja de ser una consigna y se convierte en una posibilidad económica real.
Referencias
Banco Mundial. (2017). World Development Report 2017: Governance and the Law. World Bank.
OCDE. (2024). Drivers of Trust in Public Institutions in Chile. OECD Publishing.
Abed, G. T. y Gupta, S. (eds.). (2002). Governance, Corruption, and Economic Performance. International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781589061163.071.
OCDE. (2024). OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions: 2024 Results. OECD Publishing.
Rostow, W. W. (1960). The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto. Cambridge University Press.
Acemoglu, D., Johnson, S. y Robinson, J. A. (2005). “Institutions as a Fundamental Cause of Long-Run Growth”. En P. Aghion y S. N. Durlauf (eds.), Handbook of Economic Growth, 1A, 385-472. https://doi.org/10.1016/S1574-0684(05)01006-3.
Banco Mundial. (2024). World Development Report 2024: The Middle-Income Trap. World Bank
