Geopolítica de fronteras y el debate constituyente: ¿Un debate necesario?

Por José Orellana Yáñez.- En estos días las fronteras de Chile, otra vez se relevan gracias a las dinámicas migratorias. La comuna de Colchane, integrante de la Región de Tarapacá, fue/es testigo del intenso influjo del proceso migrante, dando cuenta de la precariedad en la que se encuentra el Estado chileno, en la escala nacional, como en la comunal-fronteriza, para administrar adecuadamente la expectativa que se logra en ciudadanos/as de otros países que buscan hacer de Chile un destino de desarrollo personal. En general, el norte de Chile, desde que se institucionalizó en república ha sido dinámico fronterizamente. El conflicto armado de la Guerra del Pacífico o del Salitre entre los años 1879 y 1883, determinó este clivaje territorial-fronterizo colmando de identidad transfronteriza los territorios del norte de Chile, los cuales han experimentado en uno u otro momento tensiones diplomáticas (Corte Internacional de la Justicia), comerciales (integración) e ilícitas (narcotráfico, tráfico de personas y otros), sobre todo con la intensificación del proceso globalizador.

Con Argentina ocurre algo similar, sobre todo, cuando en 1978 se tuvo un momento cercano de conflicto armado abierto (disputa por las islas Picton, Lenox y Nueva más el canal Beagle), hecho que redundó en el Tratado de Paz y Amistad de 1984, el cual se constituyó en la base que permitió, una vez inaugurada la democracia en Chile en 1989 y años antes en Argentina, el clivaje de la integración económica de ambos países. Exigió resolver 24 puntos fronterizos pendientes entre ambos Estados (fue fundamental el acercamiento político de los gobiernos de Patricio Aylwin por Chile y Carlos Menem por Argentina), de los cuales 22 se despejaron de un plumazo diplomático para dejar el referido a Laguna del Desierto y Campos de Hielo Sur en compás de espera para su resolución, siendo este último uno de los más complejos de resolver aún (laguna del Desierto se resolvió, favorable a Argentina). Así comenzó la integración energética, oportunidades de comercialización provenientes desde el negocio del retail, el turismo binacional a inversiones mayores en uno y otro lado de la frontera trasandina. Aún se encuentra vigente un polémico tratado minero transfronterizo.

Pero las fronteras nacionales no acaban en su expresión territorial terrestre, están también las marítimas, entendidas en las 200 millas de la zona económica exclusiva, las 12 millas de mar territorial (ejercicio soberanía plena) y las siguientes 12 de zona contigua, donde Chile hace ejercicio soberano según indica el derecho internacional público, con la Convención del Mar (CONVEMAR) como telón de fondo. En este marco, se agregan las reclamaciones por la Plataforma Continental Extendida proyectadas en Rapa Nui, como también sobre la otra reivindicación del Estado chileno en el territorio antártico (existen otros puntos de estudio de la plataforma continental extendida). Este aspecto se ha relevado, ya que tensiona la relación con Argentina a propósito de que sus reivindicaciones de plataforma continental extendida (algunas), se traslapan con la expectativa chilena, comprometiendo, además, el tratado de 1984 en su emblemático punto F, última expresión de línea fronteriza lograda en el mismo acuerdo. Así también se explica la formalización del Estatuto Antártico del 2020 que con poca estridencia se difundió en los medios meses atrás.

También están las fronteras portuarias y aeroportuarias, las cuales son testigos del movimiento de personas, recursos económicos lícitos e ilícitos, las que en más de una oportunidad no se consideran desde los sentidos comunes nacionales dentro del complejo fronterizo en el cual cualquier país se organiza. Hoy por hoy, las mismas se encuentran más que visibilizadas en uno u otro programa televisivo nacional e internacional. Se suman los puestos y complejos fronterizos terrestres de la línea fronteriza también terrestre.

Con Colchane, ahora, pero Arica antes y así otras ciudades-comunas-fronterizas del país, junto con las expresiones marítimas, antárticas y portuarias (aéreas y marítimas) vale preguntarse cómo la política exterior e interior se proyectan sobre estas realidades territoriales. Estos espacios geográficos políticos tienen la ‘dialéctica posibilidad’ de ser obligadamente considerados desde lo interior y exterior nacional a la vez. Así, cabe problematizar cómo se han articulado ambas políticas, más cuando existen procesos migratorios intensos, aspiraciones de integración económicas y algunas reivindicaciones territoriales marítimas y continentales.

Interiormente, se sabe que el gobierno nacional, regional y local operan con política pública muy nacional y otra muy deslucida en la escala subnacional (regional y local), a propósito de un Estado rígidamente unitario y centralista. No son pocos los estudios realizados que dan cuenta de las precariedades en las cuales operan estas expresiones territoriales, sea en recursos económicos, instrumentos de planificación y competencias-atribuciones funcionales a su propio desarrollo. Quedará ver, desde lo interior, cómo los nuevos gobiernos regionales, donde gobernador y consejeros regionales (electos popularmente) actuarán para bregar por las dimensiones que no se profundizaron en los últimos ajustes legales cuando de descentralización se refiere. Una de ellas, tendrá que ver con cómo proyectan acciones que apunten al fortalecimiento del desarrollo regional y local fronterizo, que ayer se denominaron fronteras interiores y que hoy se proyectan, como territorios aislados. Concretamente, implicará entonces, que tanto las estrategias de desarrollo regional, como los presupuestos regionales y programas vigentes como nuevos se orienten hacia esa dirección (el Estatuto Antártico, por lo menos regionaliza la antártica, al situarlo dentro de las obligaciones del gobierno regional).

En lo local, no se tienen noticias de fortalecimiento de gobiernos locales en cuanto a sus instrumentos de planificación comunal respecto de estas materias (Planes de desarrollo local, planes reguladores comunales y financiamientos más atractivos para su gestión), sin perjuicio de ser concebida siempre como la escala de gestión territorial del Estado más descentralizada. Si hay dudas, sería oportuno preguntarle al alcalde de Colchane, Javier García, por la situación, en específico por el Plan Colchane promovido desde el gobierno central, pero, además a todos los alcaldes de comunas fronterizas del país. Otra pregunta que debiese realizarse a la política interior, a propósito de la nueva ley de migraciones que aún se encuentra en el Tribunal Constitucional[1], es ¿el gobierno regional y local cómo asumirán el nuevo Servicio Nacional de Migrantes, el que supone constituirse regionalmente para dar un mejor tratamiento al proceso migrante vigente y futuro?

Desde lo exterior, tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREL), como el de Defensa Nacional, se encuentran conminados a reforzar sus definiciones políticas estratégicas para abordar el tema fronterizo. El proceso migrante, hará que las fronteras terrestres sean siempre las más evidentes a analizar, pero claramente sus preocupaciones exceden a las fronteras terrestres, trascendiendo a las otras consignadas más arriba, como las oceánicas y las portuarias áreas o marítimas. Paradigmática resulta la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, agencia dependiente del MINREL, la cual, por el sólo título, evoca un imaginario de preocupación integral por la cosa fronteriza en cada una de sus aristas, esto es, desde el límite y su soporte legal internacional binacional o trinacional hasta el desarrollo de los territorios fronterizos. Esa tensión en más de una oportunidad ha sido respondida desde la misma agencia indicando que por mandato legal su preocupación no está en el desarrollo fronterizo comunal ni regional, sin perjuicio de que existan involucramientos en algunos espacios institucionales como son los comités de frontera ¿acaso, será que esta agencia en el marco de reforma y modernización del MINREL ya ejecutada el año 2018, se apropie de una forma distinta en cómo aborda la situación según se colige en algunos de sus artículos de reforma-ley?[2] Esto, a la luz de los tiempos, donde globalización y mundialización obligan a dinamizar las respuestas del Estado, más cuando los procesos migratorios son intensos y las reivindicaciones territoriales son vigentes.

En lo general, también, interesaría que los procesos de integración económica, por los cuales se ha destacado el país, en esta política de apertura al mundo, contemple el hecho fronterizo, no como una mera fricción geográfica política a resolver para el mejor tránsito de bienes y servicios, sino que como una necesidad de desarrollo integral haciendo de la persona humana el centro de preocupación de ésta. Y a propósito de ello, y acudiendo a la reforma y modernización del MINREL, se esperaría relacionar más asertivamente la internacionalización de las regiones con el abordaje integral-complejo del hecho fronterizo.

Por medio de la ley de migraciones, que se consignó más arriba, se evolucionaría desde un Departamento de Extranjería a un Servicio Nacional Migrante, el cual, ojalá se proyecte en una dimensión territorial y no sólo como un mero gestionador de visas, donde la cuestión fronteriza sea una variable, ya que, además, guste o no, la migración crea otras fronteras interiores a propósito de los emplazamientos de la población de extranjeros… pero ese es otro tema, que, precisa otra opinión.

El Ministerio de Defensa Nacional, vía su Libro de la Defensa Nacional da cuenta de cómo debería ejercerse la preocupación por la patria en su bastedad, siendo la integridad territorial y fronteriza una de sus preocupaciones específicas, concurriendo, el mismo, desde hace un tiempo a tareas interiores de securitización de las fronteras que gestiona el Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Así, las tres ramas de las FF. AA., asisten con sus posibilidades logísticas al cuidado fronterizo, siendo sometidas en más de una oportunidad a la incertidumbre de crear dificultades diplomáticas y de paso vulnerar algún derecho humano v/s lo que Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones, por mandato legal debiesen realizar más altivamente en estas materias. Las reformas a las Policías de Chile también debiesen hacerse cargo de este aspecto, donde los derechos humanos, estarán siempre con oportunidad de ser defendidos, más en cuadros migratorios complejos y, más, cuando la migración es considerada un derecho humano en sí misma. Su qué hacer (policías), en la frontera es ineludible, a propósito de controlar los ilícitos, los que en más de una oportunidad también implican vulneración de derechos (trata de personas, muleros, otros).

En clave de globalización y mundialización, la cuestión fronteriza, lejos de desaparecer, se ha convertido en un permanente objeto de atención de los Estados nacionales y el sistema internacional en general y, por supuesto, una cuestión a abordar desde Chile, que, a la luz de los hechos, ha demostrado estar muy a la zaga en la integralidad del concepto y del hecho de frontera. Con una geografía política, o geopolítica clásica centrada en la seguridad nacional, el tema fronterizo se relevó desde el fetiche nacionalista, y por lo tanto su perfilamiento nacional en cuanto política pública o de Estado fue relevante. Ahora, en la actualidad y futuro, los procesos de globalización y mundialización invitan-obligan a superar ese imaginario, enfoque o definición ideológica para trascender a uno más complejo o multivariado, teniendo en el centro a la persona y dignidad humana para transitar a una seguridad y defensa de la patria comprensiva de la complejidad del hecho de frontera. El régimen fronterizo nacional a la luz de estos minúsculos antecedentes consignados-proyectados hacia el sistema internacional y también interior del Estado debiese asumirse en la profundidad del debate constitucional, en su componente de política exterior e interior, permitiéndose una tolerante, solidaria y fortalecida patria y república.

José Orellana Yáñez es geógrafo y cientista político. Doctor en Estudios Americanos Instituto IDEA-USACH y académico de la Escuela de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Academia Humanismo Cristiano

[1] Ver en https://www.senado.cl/appsenado/includes/dhtmlx_v36/dhtmlxExport/pdf/generate.php

[2] Ver en LEY 21080 que modifica diversos cuerpos legales con el objeto de modernizar el ministerio de relaciones exteriores, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1116334