Nuevo sistema de pensiones: Debates que avanzan

Por Gonzalo Martner.- Si siguen predominando los economistas neoliberales que postulan, como Milton Friedman, que el mejor impuesto es el que no existe, no se podrá avanzar hacia pensiones básicas y transferencias de ingresos que son indispensables en las actuales condiciones chilenas. Hace unos días, la presidenta de la Asociación de AFP, Alejandra Cox, volvió a plantear en un seminario universitario su opinión favorable a la propuesta que algunos venimos haciendo desde hace muchos años: establecer una Pensión Básica Universal en Chile. Esto probablemente se explica por su idea de preservar a las AFP en el futuro, pero con una especie de reconocimiento implícito de que el sistema de capitalización individual no resuelve los dos problemas públicos que un sistema de pensiones está llamado a abordar: preservar a todos los mayores de la pobreza en la vejez (cobertura) y permitir un ingreso no demasiado divergente con el salario previo (tasa de reemplazo). Está más que argumentado que el sistema de AFP no resuelve ninguna de las dos cosas.

La primera, porque existe del orden de 30% de trabajo informal en Chile, que en muchos casos se prolonga a lo largo de toda o buena parte de la vida activa (como las mujeres que realizan solo trabajo doméstico no remunerado). Esto da lugar a la ausencia o a una muy baja suma de aportes previsionales obligatorios. A su vez, la alta rotación en el empleo que se observa en Chile genera lagunas de ingresos y, por tanto, de cotizaciones, que repercuten en la tasa de reemplazo del salario por la pensión. Al parecer, las AFP ya no quieren insistir en esos temas y buscan que los resuelva una pensión básica que se universaliza de cargo del Estado.

Las AFP, en realidad, debieran pasar a ser un instrumento voluntario de ahorro complementario. Pero es efectivo que una pensión universal significativa, como la que existe en Nueva Zelanda desde el siglo XIX y desde entonces en muchas otras partes del mundo, efectivamente funciona como un derecho de los mayores que resuelve la cobertura y disminuye la caída de ingresos al jubilarse. Este mecanismo se financia con impuestos generales, independientemente de la historia laboral de las personas.

Pero esto cuesta bastante dinero fiscal. En Nueva Zelanda se gasta un 5% del PIB en la pensión universal. En Chile, la pensión básica establecida en 2008 para el 45% de familias de menos ingresos y luego para el 60% ha costado menos del 1% del PIB, es decir menos que el subsidio a las pensiones militares. Los incrementos recientes y previstos en la reforma previsional del gobierno lo elevarían a del orden de 1,5% del PIB . Con el reciente anuncio gubernamental de extender la pensión básica solidaria al 80% (desde 1,7 a 2,3 millones de personas) y subir su monto hasta la línea de pobreza, se agregaría un costo de 0,4% del PIB. Llegar al 100% implicaría una cifra similar, según la Dirección de Presupuestos, incluyendo el pago del 7% de cotización de salud.

Los académicos Salvador Valdés y Rodrigo Valdés cuestionaron en el seminario comentado la propuesta de las AFP. Salvador Valdés tildó la idea de “imprudente”, argumentando que “es tremendamente caro” y el país está “al borde la inviabilidad fiscal”, mientras Rodrigo Valdés, el exministro de Hacienda, la calificó de “irresponsable” si no detalla los ingresos fiscales para financiarla, aunque cree deseable llegar a una pensión universal en el largo plazo.

Cabe considerar, además, que la pandemia ha puesto en evidencia la necesidad de transferir ingresos a las familias más vulnerables por carencia de ingresos. Si se transfiriera a la mitad de los 4,3 millones de menores de 16 años una asignación familiar equivalente a la línea de pobreza (177 mil pesos), se estaría haciendo realidad aquello de “los niños primero”, con un costo de 2% del PIB. Un vuelco a la política social en Chile, garantizando ingresos mínimos a estos dos universos de la vejez y los niños tendría un costo adicional de unos 4,5% del PIB. No veo que ningún gobierno futuro pueda plantearse hacer mucho menos que eso en materia de pensiones y de transferencia de ingresos a las familias, salvo que se quiera permanecer en la fractura social que hoy vivimos, con las consecuencias que conocemos.

Si se está “al borde de la inviabilidad fiscal” y para no ser “irresponsables”, parece ser necesaria una reforma tributaria a la altura del desafío. Esta reforma debe llevar el déficit estructural a no mucho más de 1% del PIB hacia 2026, al finalizar el próximo gobierno (en 2020 se contuvo en 2,7% del PIB). Junto a una reducción drástica de la evasión tributaria, esa reforma tributaria debe partir por separar completamente la tributación de las utilidades de las empresas, salvo las pymes, y la de los ingresos personales. Debiera en materia de impuesto a la renta, además, restablecer las tasas del impuesto de 2012 y restablecer la tasa marginal más alta a 50% como en 1990, junto a eliminar buena parte de las exenciones a ese impuesto.

Se debe también eliminar parte de las exenciones del IVA y de la renta presunta y reponer el impuesto a las ganancias de capital provenientes de la enajenación de acciones con presencia bursátil eliminado en 2001. Y se debe crear, como han propuesto Ramón López, Gino Sturla y Simón Accorsi, un nuevo impuesto a las transacciones bursátiles de 0,3%, un nuevo impuesto a los grandes patrimonios y una regalía (“royalty”) que apunte a captar la renta minera por el equivalente a 20% del valor de las ventas. Esto podría realizarse con una escala progresiva (hasta 3% con menos de 2 US$ a 100% sobre US$ 5 la libra) según el precio a las ventas de la gran minería privada, como planteamos en nuestra anterior columna.

Si siguen predominando los economistas neoliberales que postulan, como Milton Friedman, que el mejor impuesto es que el no existe, no se podrá avanzar hacia lo razonable en las actuales condiciones chilenas, es decir llegar a la tasa de tributación promedio de la OCDE . Esta fue de 33,8% del PIB 2019, contra 20,7% en Chile. El promedio OCDE nos refleja que hay países con una tasa de 46,3%, como Dinamarca, que diversos indicadores ponen como el país con mayor bienestar de su población en el mundo. Estos economistas neoliberales creen (es efectivamente una afirmación del orden de las creencias) en el chorreo de ingresos que provendría del crecimiento, que erróneamente postulan se debilitaría con más impuestos, especialmente los progresivos. La experiencia de los países de la OCDE está ahí para demostrar lo contrario, especialmente los países nórdicos y diversos europeo-continentales, así como Nueva Zelanda, con una carga tributaria mayor a la chilena actual cuando tenían el mismo PIB de Chile hoy.

Este último país acaba de aumentar el salario mínimo y el impuesto a los más ricos. Estados Unidos también acaba de aumentar los impuestos a las utilidades de las empresas y prepara un aumento del salario mínimo. Es lo que tendrá que hacer Chile a partir de marzo de 2022.

Gonzalo Martner es economista y Director del Magíster en Gerencia y Políticas Públicas de la Universidad de Santiago de Chile.