Exploración Minera y Pensión Garantizada Universal

Por Daniel Weinstein.-  Si hace solo un par de meses hubiese visto una columna titulada “Exploración Minera y Pensión Garantizada Universal”, probablemente la hubiera leído exclusivamente por curiosidad, puesto que es difícil imaginarse qué tienen en común estos dos temas. Sin embargo, en el contexto de la Pensión Garantizada Universal, y en concreto con sus fuentes de financiamiento, con fecha 4 de febrero del 2022, se publicó la Ley N° 21.420 que «Reduce o elimina exenciones tributarias que indica» (la “Ley”), la cual introduce una serie de reformas al Código de Minería (el «Código»).

Modificar un cuerpo legal tan importante como el Código por medio de una ley que dice relación con un tema de pensiones es, por decir lo menos, llamativo. Sin entrar a juzgar si las modificaciones fueron buenas o malas, la técnica legislativa no es la apropiada. A nadie se le ocurriría por ejemplo en un párrafo de la Ley del Deporte modificar la composición del Senado, o aprovechar una modificación a la Ley de Fármacos para reformar la Ley de Migración. Ahora bien, alguien puede decir que, como la Ley buscaba fuentes de financiamiento y se subieron las patentes mineras, estaba justificado. Pero, como veremos, las modificaciones van mucho más allá de la mera alza en los montos de las patentes mineras.

El Código, en conjunto con la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras y la Constitución Política de la República, han dotado a la minería de una institucionalidad que, durante casi 40 años, han dado estabilidad al sector minero, atrayendo así cuantiosas inversiones, las cuales han convertido a Chile en un ejemplo a seguir. Todo lo anterior no significa que el Código sea intocable; de hecho, pienso que necesita ciertas modificaciones, pero que deben realizarse considerando al sistema minero como un todo y escuchando a los expertos.

Sobre este último punto, cabe destacar que recibieron audiencia en la Comisión de Hacienda representantes de varias asociaciones gremiales, pero nadie del sector minero, omisión que pienso ocurrió porque las modificaciones al Código fueron introducidas, haciendo una analogía con el fútbol, “en los descuentos”. En efecto, en el Mensaje del proyecto de la Ley de fecha 21 de diciembre de 2021 nada dice de la minería. Revisando la historia de la Ley, las reformas al Código recién aparecen en una presentación del Ministro de Hacienda de fecha 18 de enero de 2022, cuando éstas ya habían sido presentadas para su discusión.

Lamentablemente la historia de la Ley no está completa aún en la Biblioteca del Congreso Nacional, por lo que no es posible conocer la fundamentación que se hizo cuando se introdujeron al proyecto de la Ley las disposiciones referidas a la minería. Lo más cercano que tenemos para entender las razones de las modificaciones al Código, además de recaudar más dinero, están plasmadas en un Informe de la Comisión de Hacienda del Senado de fecha 24 de enero de 2022, el cual contiene en una sola página la exposición del Jefe de Asesores del Ministerio de Minería titulada “Modernización Concesiones Mineras”, indicando que, la existencia de grandes superficies bajo concesiones mineras, dificulta la entrada de nuevos actores e impide el desarrollo de infraestructura.

En la presente columna me centraré somera y exclusivamente en dar mi opinión sobre las materias que se modifican o introducen por la Ley en relación con las concesiones de exploración. Si les interesa, pueden encontrar más información sobre estas modificaciones aquí.

Respecto al aumento del plazo de la concesión de exploración a 4 años, pienso que no tendrá un gran impacto, pero tampoco ayudará a darle dinamismo a la propiedad minera. Si el concesionario minero deja de explorar faltando aún varios años para que se extinga la concesión, durante ese tiempo la concesión no estará disponible para otros interesados en explorar dicha área.

En cuanto a la obligación de informar, la Ley incorpora la obligación del titular de una concesión de exploración de, una vez extinguida dicha concesión o transcurrido el plazo de otorgamiento, remitir al Servicio Nacional de Minería (el “Servicio”) toda la información geológica que hubiere obtenido de los trabajos de exploración. Esta obligación solo es novedosa en cuanto deja la carga de la presentación al titular.

El contar con un sistema centralizado de información geológica y minera construido en base a los trabajos que han realizados los concesionarios mineros es un anhelo de larga data que, no obstante lo establecido en el artículo 21 del Código y la Ley N°20.819, no ha podido desarrollarse cabalmente. No queda claro qué nivel de información deberá entregarse, la forma y varios otros aspectos de importancia, los cuales deberían regularse en el futuro reglamento de la Ley. El éxito de esta medida dependerá mucho por ende de ese reglamento. Si se tiene éxito y dicha información es puesta a disposición de los interesados, sin duda se alentarán futuras exploraciones.

Además, para reemplazar el PSAD56 actualmente en uso, la Ley establece que el pedimento deberá expresar las coordenadas en datum SIRGAS. El Servicio publicará las nuevas coordenadas, existiendo un plazo para que el titular de la concesión las objete o solicite su inclusión. Las nuevas coordenadas deberán inscribirse por el titular de la concesión y, si no lo hace en los plazos establecidos en la Ley, se producirá la caducidad de los títulos mineros. Si bien el cambio al datum SIRGAS constituye un intento por modernizar y uniformar el sistema de referencia geodésico, es previsible que la medida sea inicialmente difícil de implementar, suscitando por ende controversias y un aumento de juicios mineros y, en algunos casos, la caducidad de los títulos.

También se aumentó el monto de la patente minera y se indica que para amparar la concesión de exploración deberá hacerse pago por cada hectárea completa del equivalente a 3/50 de UTM para cada año de vigencia de la concesión. Esto representa un aumento de tres veces el monto actual.

En primera instancia, puede pensarse que este aumento desincentivará la solicitud y mantención de concesiones sobre las cuales no se realizan trabajos, lo cual dará lugar a una mayor disponibilidad de concesiones y por ende se incentivará la exploración. Sin embargo, podría eventualmente no surtir tal efecto, puesto que, si bien el aumento es significativo, está dentro del alcance de las grandes compañías. Por el contrario, este aumento podría encarecer de sobremanera la exploración que hacen las compañías mineras junior, las cuales tienen un presupuesto bastante más reducido. Asimismo, el no pago de la patente debe ser debidamente detectado, debiendo seguirse un procedimiento y salir a remate las concesiones, lo cual alarga los tiempos de indisponibilidad para nuevas exploraciones.

La Ley limita el ejercicio de acciones posesorias por parte del concesionario minero en contra del dueño o poseedor de los predios superficiales, solo pudiendo ejercerse en aquellos casos en que el concesionario acredite ser titular de un derecho real de servidumbre minera u otro derecho real que grave dicho predio. Esta limitación tiene su origen en la mala práctica de personas que constituyen concesiones mineras no para fines mineros, sino para exigir dinero a quienes pretenden desarrollar proyectos de energía o de otro tipo en los predios superficiales. Sin duda esta es una buena noticia para el desarrollo del país, aunque puede tener efectos negativos para el concesionario que efectivamente ejercía labores de exploración, toda vez que ahora se verá prácticamente obligado a solicitar servidumbre u otro derecho real, algo que, en la práctica, no sucedía en las etapas tempranas de exploración.

El impacto que causarán estás modificaciones contenidas en la Ley deben analizarse en conjunto con las que sufrieron las concesiones de explotación y el sistema minero en general, lo cual excede el propósito de esta columna.

Sin embargo, vuelvo a hacer presente que, si se quería “modernizar” el Código, debería haberse realizado por medio de una ley específica, y no una cuyo fin es, según se consigna en el primer informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados,  el aumentar la recaudación fiscal, eliminando o  reduciendo un conjunto de exenciones tributarias que hoy ya no se justifican, con el principal objetivo de incrementar de modo sustancial las condiciones económicas de los adultos mayores, a través de una reforma previsional. Esperemos que las futuras modificaciones que afecten a la minería se efectúen de forma sistemática y orgánica, escuchando a expertos y a asociaciones gremiales ligadas a la minería.

Daniel Weinstein es abogado y socio de la Cámara Minera de Chile