Poder empresarial en Chile: ¿Qué sabemos de él y qué podemos esperar para el proceso constituyente?

Por Antoine Maillet y Sebastián Carrasco.- ¿Qué rol cabe esperar de los empresarios en el proceso de redacción de una nueva constitución? El interés por el poder empresarial y por su capacidad de hacer que la democracia se alinee con sus objetivos, está presente en una gran cantidad de estudios actuales. Hace algunas décadas, el politólogo norteamericano Charles Lindblom (1982) popularizó esta área, destacando la posición privilegiada de los empresarios dentro de las sociedades democráticas capitalistas y consignado que el mercado es una “cárcel” para las políticas públicas. Los empresarios, dijo Lindblom, como dueños del capital -cuyas inversiones son centrales para el desarrollo económico-, tienen poder de moldear las decisiones de política pública (Lindblom, 1977; 1982).

Desde comienzos de la primera década del 2000, la investigación sobre el poder empresarial recobró un nuevo impulso en los estudios de economía política, lo que permitió refinar el conocimiento sobre cómo actúan e influyen los empresarios en las decisiones políticas (Hacker y Pierson, 2002). ¿Qué sabemos sobre el poder de los empresarios en Chile hoy? En los siguientes párrafos revisaremos los aprendizajes emanados de distintas investigaciones, que creemos pueden ser de utilidad para comprender cómo se toman las decisiones políticas en el marco de un modelo económico neoliberal como el chileno.

La literatura académica ha demostrado que los empresarios pueden influenciar las decisiones políticas utilizando distintos recursos de poder para ello. Por una parte, pueden generar una amenaza que sea creíble para los tomadores de decisión, en relación con una disminución de la inversión que pudiese mermar el crecimiento económico (Culpepper, 2015). También pueden financiar campañas políticas, posicionar a empresarios en puestos claves de gobierno, establecer vínculos con partidos políticos, pagar campañas en medios de comunicación e incluso desarrollar sus propios estudios para discutir con evidencia en el espacio público o contrastar con estudios producidos por otras organizaciones (Fairfield, 2015). La evidencia sobre Chile muestra que los empresarios han usado estos diferentes recursos de poder dependiendo de los sectores de política donde se movilizan, y han obtenido consecuencias políticas diversas.

En algunas áreas de política, las firmas han mostrado tener una gran capacidad de control de la agenda pública y del “espacio de política pública”. En pensiones, las AFP han construido sus recursos de poder a través de procesos de acumulación de largo plazo, los cuáles han sabido utilizar mediante distintas estrategias cuando los conflictos emergen. Las AFP se han convertido en actores centrales para el sistema financiero nacional, por ejemplo, siendo una importante fuente de liquidez de las instituciones financieras (Bril-Mascarenhas y Maillet, 2019).

En los últimos años se han desarrollado importantes movilizaciones sociales que buscan un cambio en el sistema de pensiones y que tuvieron eco en propuestas políticas (Rozas y Maillet, 2019). En este contexto adverso las AFP reaccionaron intensificando su poder instrumental, enviando mensajes a través de distintos medios de comunicación, cambiando a sus directivos, elaborando informes técnicos, redujeron sus tarifas, realizaron asambleas con sus clientes, entre otras cosas (Bril-Mascarenhas y Maillet, 2019). Todo esto, con la finalidad de mantener el estatus quo. En aquel momento lograron su objetivo, aunque recientemente no tuvieron éxito en detener los retiros del 10% de los fondos de pensiones de los afiliados.

Algo similar ha ocurrido en la política industrial, otra materia central para el desarrollo del país. Los gobiernos de la Concertación idearon estrategias para la industrialización en la década de 1990, pero ciertos grupos empresariales desplegaron sus recursos de poder para bloquear dichas iniciativas (Bril-Mascarenhas y Madariaga, 2019). A diferencia de la cohesión que se observa en las administradoras de pensiones, en el ámbito de la política industrial se ve una estrategia segmentada según el tamaño de la empresa. Los grandes grupos empresariales del país -como los Matte y los Luksic- son grupos diversificados, con inversiones en distintas áreas, por lo que no tienen incentivos en avanzar hacia una mayor complejidad de la economía (Schneider, 2013).

De hecho, para financiar empresas de menor tamaño, el desarrollo de una política industrial podría implicar un aumento impositivo para las grandes empresas. A su vez, las empresas medianas y pequeñas podrían convertirse en competidoras de los grandes grupos (Bril-Mascarenhas y Madariaga, 2019). Si bien existen estrategias diferenciadas, el resultado es similar: los recursos de poder permitieron derrotar los intentos de generar una política industrial; situación que es favorable para los grandes grupos empresariales.

Otro caso que ha remecido la opinión pública en los últimos años corresponde al financiamiento privado de las campañas políticas. El segundo mandato de la presidenta Bachelet (2014-2018), estuvo marcado por distintos casos de corrupción e irregularidades que estaban dados por la relación entre los actores políticos y el empresariado (Maillet et al., 2019). En este contexto, los escándalos más importantes se generaron por el financiamiento ilegal de la política. Uno de los casos insignes es lo sucedido con la empresa de minería no metálica, SQM, quienes financiaban desde hace años las campañas electorales de candidatos de todo el espectro político, desde la UDI hasta la entonces Nueva Mayoría (Gamboa y Segovia, 2016).  SQM no ha sido la única ya que existe evidencia que otros grandes grupos empresariales, tales como PENTA y el Grupo Angelini -por nombrar algunos- han financiado diversas campañas políticas (Matamala, 2015), poniendo en entredicho la independencia con la que se han formulado distintas políticas públicas, como la profundamente cuestionada Ley de Pesca. El fundamento último de la relación entre dinero y política es que constituye una dinámica que afecta el funcionamiento y la legitimidad del sistema democrático (Overton, 2004), minando los principios pluralistas donde cada ciudadano tiene las mismas posibilidades de discutir e influenciar en el debate público (Graziano, 2001).

Esta influencia empresarial ha sido bien documentada en otros ámbitos de las políticas públicas. Se han realizado estudios en temas de impuestos (Fairfield, 2015), trabajo (Etchemendy, 2011), medioambiente (Madariaga, 2019), e incluso transportes (Maillet y Carrasco, 2019).

Más allá de las estrategias específicas señaladas, la elite empresarial ha logrado posicionar sus ideas en el debate de política pública mediante otras estrategias más visibles. Tal es el caso del control de medios de comunicación y la publicación de sus ideas en periódicos; la creación de universidades privadas, que permite la circulación de ciertos principios; el financiamiento de centros de pensamiento que son influyentes en el debate de política pública (como ha ocurrido con el grupo Matte y su financiamiento al Centro de Estudios Públicos); y, la organización de instituciones de incidencia, como ICARE (Undurraga, 2014; Bril-Mascarenhas y Madariaga, 2019). En consecuencia, los empresarios han sido todo, menos actores pasivos en el devenir político del país.

Sin duda, la investigación empírica nos ha permitido avanzar en la comprensión de la influencia indebida de los empresarios en distintas esferas de la vida pública. No obstante, gran parte de este tipo de actividades se realiza “desde las sombras” (Culpepper, 2011), actividad silenciosa que es difícil de rastrear con las herramientas analíticas de las ciencias sociales. De ahí la importancia de seguir indagando en este tipo de fenómenos, donde nos queda mucho por aprender.

A pesar de lo anterior, los empresarios no definen todo lo que puede o no hacerse en materia de política pública. De hecho, es posible observar algunas derrotas sufridas por los actores empresariales. En este sentido, es paradigmático lo ocurrido con las reformas de política energética durante el segundo gobierno de Bachelet. En este sector, la combinación de nuevas y antiguas ideas sobre el desarrollo energético sustentable, sumado al impulso dado por el equipo del ministerio de Energía, y con la participación de otros actores, lograron una importante transformación en la política (Maillet y Rozas, 2019). Ello se logró aún con la oposición inicial de algunas generadoras privadas, que veían en la reforma una amenaza al control que tenían del mercado eléctrico nacional. Así, una “coalición contingente” de actores estatales y de la sociedad civil logró transformaciones del sector energético, a pesar de la aversión al cambio de actores empresariales que habían acumulado importantes recursos de poder desde la década de los 90 en el país (Allain y Madariaga, 2019).

A pesar de algunas derrotas, las elites empresariales en Chile han mostrado que tienen la capacidad de reorganizarse y cambiar sus estrategias, dependiendo de las circunstancias y sus relaciones con otros actores. Estudiando a las elites vinculadas a la economía del cobre, Leiva (2019) ha demostrado cómo en los últimos años los empresarios transnacionales y locales han ido desarrollando nuevas estrategias políticas, ya sea para disuadir o derrotar la resistencia que oponen las comunidades a la construcción de proyectos mineros. Las empresas han disputado el rol que tiene el Estado en los territorios y han generado políticas de relacionamiento comunitario que se sustentan en el establecimiento de vínculos personales con los habitantes de los territorios afectados -a un nivel emocional incluso-, pero que en último término tienen por objetivo servir a los intereses económicos de los capitales transnacionales (Leiva, 2019).

Actualmente, el proceso de redacción de una nueva constitución, los altos grados de conflictividad social existentes y una posible crisis económica plantean interrogantes sobre las reacciones y estrategias que desarrollen los empresarios. El nivel de conflictividad que mantengan con otros actores sociales y/o políticos, el surgimiento de nuevos liderazgos empresariales y las decisiones de inversión que tomarán las empresas internacionales y transnacionales son algunas de las cuestiones sobre las cuáles debemos mantenernos atentos.

Al día siguiente del plebiscito de octubre, en una muestra de su capacidad adaptativa, algunos líderes empresariales señalaron que en el futuro próximo la empresa tendrá un rol clave en tres procesos: el proceso constitucional, la recuperación económica y la evolución del empresariado. Así entonces, se observa una evolución discursiva, desde la amenaza a la inversión que significaba el proceso constituyente, hacia un rol más activo en la formulación misma de la constitución. Después de todo, las dinámicas del mercado dependen de los imaginarios de futuros económicos que son creados por los actores con poder dentro de la sociedad (Beckert, 2016). Por lo tanto, queda claro que el poder empresarial se manifestará fuertemente en el proceso constituyente. Sin embargo, no hay fatalidad. Como bien dice Lindblom, donde hay cárceles, también hay fugas (Lindblom, 1982).

Antoine Maillet es doctor en Ciencia Política por Sciences Po y la Universidad Católica de Chile. Sebastián Carrasco es aministrador público y magíster en Ciencia Política por la Universidad de Chile.